江苏学习平台
编者按：推动长三角区域一体化发展，是以习近平同志为核心的党中央作出的重大战略决策。今天起，2020年度长三角地区主要领导座谈会暨第二届长三角一体化发展高层论坛在浙江省湖州市召开。在全球疫情和世界经济形势仍然严峻复杂、我国发展面临的挑战前所未有的大背景下，三省一市如何进一步推进区域协同发展？新华日报约请专家学者从产业发展、公共卫生、生态环保等方面建言献策。
增强产业发展协同性
“面对复杂多变的国内外发展环境，保持产业链供应链的稳定性和竞争力显得尤为重要。长三角地区要以提升产业链供应链稳定性和竞争力为重点促进产业合作，继续强化区内制造优势和科创优势，大力提升产业发展的协同性。”
全国两会期间，习近平总书记在看望参加政协会议的经济界委员时指出，“要坚持用全面、辩证、长远的眼光分析当前经济形势，努力在危机中育新机、于变局中开新局”。推进长三角区域一体化发展，要充分认识新冠肺炎疫情对区域经济的冲击和挑战，充分认识新冠肺炎疫情增加了国际环境的不确定性，更要立足国内以全球视野应对不确定性。
以传统基建和新基建重大项目建设为抓手应对经济下行。每当经济面临下行压力，投资对经济增长的拉动作用相对而言最直接、见效最快。经过40多年的高速发展，我国传统基础设施建设已经相对完善，但在推进长三角一体化进程中，仍然存在基础设施互联互通、城乡基础设施联通等项目建设的提升空间。更重要的是，要以新基建与传统基建重大项目的有机对接、协同推进来对冲经济下行，加快培育新产业新业态新模式，推进区域高质量发展。为此，要聚焦长三角一体化的关键领域和薄弱环节，加快5G网络、数据中心等新型基础设施建设进度，基本实现区内交通、能源、信息基础设施的互联互通。为有效推进传统基建与新基建重大项目建设，一是进一步放开基建领域的市场准入，引入多元化的投资主体，尤其是有一定收益的项目要对民间资本一视同仁；二是创新融资模式，拓展融资渠道，扩大融资规模，为新一轮基础设施建设提供资金支持。
以提升产业链供应链稳定性和竞争力为重点促进产业合作。面对复杂多变的国内外发展环境，保持产业链供应链的稳定性和竞争力显得尤为重要。长三角地区要以提升产业链供应链稳定性和竞争力为重点促进产业合作，继续强化区内制造优势和科创优势，大力提升产业发展的协同性。把握近期全球产业链重构的历史机遇，合力打造国际一流营商环境，建设一批国家级战略性新兴产业基地，形成若干世界级制造业集群，提升产业链供应链抗风险能力。以5G网络和数据中心为重点的新一代信息基础设施建设为基础，强化区域优势产业协作，特别是推动数字经济与传统产业深度融合；以产业转移重大项目为抓手，引导区内产业合理布局。深入实施创新驱动发展战略，构建区域创新共同体，依托创新链提升产业链，围绕产业链优化创新链，突破产业链供应链关键领域的“卡脖子”制约。
以土地要素市场化配置改革保障用地空间。发展环境越是严峻复杂，越要坚定不移加快结构性改革。土地要素市场化配置仍然是深化经济体制改革的“重头戏”和“难啃的硬骨头”。长期以来，长三角城市群的用地空间不足，土地供给结构失衡已成为长三角地区进一步发展的严重阻碍。要深化土地要素市场化配置改革，建立城乡统一的建设用地市场，推动建设用地指标有序流动和高效集聚，在发展中促进区域相对平衡。一是在符合规划、用途管制和依法取得前提下，依法有序推进区内农村集体经营性建设用地与国有建设用地同等入市、同权同价，明确农村集体经营性建设用地的土地用途和供地方式，完善土地定级、基准地价评估与定期公布、地价监测等地价管理制度，完善建设用地使用权转让、出租、抵押二级市场；探索公平合理的集体经营性建设用地入市增值收益分配制度，将部分农村集体所得增值收益用于巩固脱贫攻坚成果和支持实施乡村振兴战略。二是开展宅基地融资抵押、适度流转、自愿有偿退出，探索宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”，探索宅基地流转与集体经营性建设用地入市有效衔接。三是把握用地审批权下放先行先试的政策机遇，简化审批流程、缩短审批周期、提高审批效率，加快传统基建和新基建重大项目落地。四是建立针对土地管理的政府间协商机制，以此推动区内开展土地综合整治，推动区内制定产业转移、重大基础设施建设、园区合作的土地支持政策，并推动区内国有企事业单位存量土地盘活利用。五是用好跨省补充耕地国家统筹机制，完善城乡建设用地增减挂钩政策。
（作者沈坤荣，为南京大学商学院院长、教育部长江学者特聘教授）
多层协作提升资本配置效率
“只有利益的明晰，资本才能在长三角更大范围内实现配置，原位城市中富余的资本才能输入新进城市进行创业投资，新进城市的人力资源和自然资源优势亦能获得更好发挥。”
处理好长三角区域扩容带来的原位城市与新进城市契合问题，是资本实现高效配置、长三角实现高质量增长的重要条件。研究表明，目前长三角资本配置效率不高的原因主要是资本流动受阻、产业同构和金融发展不均衡。在长三角一体化战略新布局下，新进城市给长三角注入新的活力，原本限制长三角资本配置效率的不良因素，有望通过原位城市与新进城市多方深度协作得到化解。
积极探索投入共担、利益共享的财税机制。目前阻碍长三角资本流动的主要原因是“财政分权”体制下，作为促进经济发展的重要因素资本，自然成为各地的主要争夺对象，地方政府往往会设置流动壁垒对资本进行锁定。解决该问题的根本办法就是要探索投入共担、利益共享的财税共享机制。就当前现实情况而言，有两方面可以讨论。一是对于毗邻地区，可以借鉴参考长三角生态绿色一体化发展示范区正在探索的跨区域投入共担、利益共享的财税分享管理制度。二是对于不相邻地区，应进一步推进“共建产业园”“飞地经济”的发展，合理协商确定利益分享期，建立长效的飞入地与飞出地财税分成利益共享机制。只有利益的明晰，资本才能在长三角更大范围内实现配置，原位城市中富余的资本才能输入新进城市进行创业投资，新进城市的人力资源和自然资源优势亦能获得更好发挥。
合理产业分工，建立原位城市与新进城市的产业规划对接机制，推进长三角产业平衡发展。据统计，长三角区域41个城市中有24个城市将电子商务作为优先产业，有26个城市将医药制造业作为优先产业，有34个城市将高端制造业作为优先产业，有36个城市将金融业作为优先产业，而实际上很多城市并不具备发展这些产业的基础和条件，或者发展起来的产业可能由于存在运输、成本、沟通等问题，并不符合比较优势，造成配置于该产业中的资本使用效率低下。对此，各城市应从长三角“一盘棋”的规划出发，建立合理的产业规划对接机制。新进城市既要承接原位城市非核心功能疏解，进行顺应产业生命周期的梯度转移，又要积极发展具有当地特色的产业，形成差异化的产业分工。从省级层面看，上海应聚焦核心技术发展，同时借助苏南国家科技成果转移示范区、沿沪宁产业创新带、G60科创走廊等平台，协同苏浙构建科技创新共同体。江苏与安徽应分层推进制造业发展。江苏凭借较好的产业基础，应更注重创新链与产业链的融合发展，安徽有较多的新进城市，应更积极承接苏浙沪的产业转移。浙江要借信息技术优势，积极发展数字经济、电子商务等新引擎，同时区别上海的高端制造和江苏的先进制造，引领小散乱的低端制造向精致制造升级，充分发挥民营经济的优势。
深入推进长三角金融一体化，提升整体金融发展水平。金融一体化的推进，既有助于新进城市与原位城市打造功能互补、优势叠加、特色鲜明的长三角金融集聚生态圈，又有助于“金融马赛克”现象形成，为共享金融资源、促进金融流通提供平台，反过来促进上海“金融中心”建设。在“中心—外围”空间结构下，金融一体化的特征是要促进中心城市产生“涓流效应”，使中心城市的经济能量能够向外扩散，促进整体金融发展水平的提升。上海作为长三角城市群中金融辐射效应最强的城市，应更好发挥“金融中心”作用，带动原位城市与新进城市共同金融深化，优化资本配置。鉴于我国目前间接融资为主、直接融资为辅的金融体系，信贷一体化是金融一体化的关键突破口。一方面城市间应打破行政力量分割和地方分治的传统银行管理模式，推动跨区域的机构互设与区域重组，搭建信贷自由流动的载体，另一方面应建立信息共享机制，打造“信用长三角”，减少区域间信息不对称，提升区域金融信息交流。
（作者范从来、蔡欣磊分别为南京大学长三角研究中心主任、特约研究员）
实现公共卫生协同共治
“人才是科技创新最核心、最关键的因素，高水平的科研创新平台必须有高层次的科研创新人才相匹配，并形成区域公共卫生人才的培养、储备、使用的协同机制。”
新冠肺炎疫情不仅检验了我国疾病防控体系的能力，更显示出部门协同、上下协同、区域协同的重要性。这是长三角地区面对重大公共卫生事件联防联控、取得胜利的重要基础。同时，在面对全球疫情大流行时，长三角区域的公共卫生与医疗体系实施区域联动和协同防控，是形成集聚效应的有效策略。
实践证明，抗击重大疫情更加需要区域的协同治理。重大疫情影响范围广泛，不同部门、不同区域间的协同治理，会最大程度地降低疫情的影响，控制疫情的扩散。疫情期间卓有成效的表现为，上海市与江苏、浙江、安徽三省通过健康码查询服务接口，累计交换健康码数据约1459万条；长三角的区域协同创新共同体以抗疫药物研发、大数据和人工智能应用等领域为突破口，持续推进。
危和机同生并存，克服了危即是机。随着疫情防控进入常态化阶段，长三角区域公共卫生一体化的推进亟需深入，准确识变、科学应变、主动求变。
长三角区域公共卫生政策需要互通共享。长三角区域内公共卫生政策实现互通共享，消除区域间的政策障碍，实现全区域公共卫生协同共治，才能达到《规划纲要》中提升公共服务便利化水平的目标。当务之急，首先需要建立规则统一的制度体系，健全政策制定协同机制。首先，创新跨区域服务机制，推动基本公共服务便利共享。完善异地就医政策衔接和联动机制，逐步实现区域医保政策对接，方便区域内劳动力异地门诊和住院费用结算。加强基本公共卫生服务合作，推动重大传染病联防联控。其次，建立标准统一管理制度。加强长三角公共卫生一体化的标准合作，加快推进标准互认，在基本公共服务领域，先行开展区域统一标准试点，推进地区间标准互认和采信，推动检验检测结果互认，实现区域内重点标准目录、具体标准制定、标准实施监管三协同，建立层次分明、结构合理的区域协同标准体系。再次，加强地方立法、政务服务等领域的合作，形成有效的区域性体制机制，全面提升区域合作水平。
建立长三角区域公共卫生信息共享机制。打造健康长三角离不开区域间信息通报与共享以及区域一体化信息发布机制的建立与完善。例如，共建以居民健康档案为重点的全民健康信息平台和以数字化医院为依托的医疗协作系统，实现区域内转诊、转检、会诊、联网挂号等远程医疗服务。逐步建立统一的急救医疗网络体系，实现急救信息共享和急救网络连通。最终实现优化配置医疗卫生资源，大力发展健康产业，持续提升人民健康水平的目标。
推动长三角区域传染病核心技术协同创新共同体建设。长三角区域丰富的医疗与疾病预防控制资源足以建立起权责明确、梯次有序、分工协作的科研创新组织结构，形成以政府为主导、高校和科研院所为主体、医院驱动、企业参与的“1+3”联动工作机制。升级优化长三角区域突发公共卫生事件的应急科研闭环管理体制，打通社区、通道、口岸等重点场所的应急管理通路，推进长三角区域公共卫生科技体系的持续创新发展；加快新技术在长三角区域重大传染病应对和救治中的深度应用，重点推进人工智能技术在传染病临床治疗与愈后管理中的创新，并以此推动疫情防控相关产业链快速升级。
打造长三角区域公共卫生拔尖创新人才储备新高地。人才是科技创新最核心、最关键的因素，高水平的科研创新平台必须有高层次的科研创新人才相匹配，并形成区域公共卫生人才的培养、储备、使用的协同机制。必须要尽快完善长三角区域的医学学科布局和专业设置，加快构建预防、临床、康复、护理生命全周期健康的人才培养体系，促进医工、医理、医管交叉融合，加大“医学+”复合型拔尖创新人才培养力度。加大公共卫生与预防医学研究生毕业后的规范化培养和继续教育，建立起全周期的人才发展长链条服务体系。
（作者陈家应、朱亚，分别为南京医科大学健康江苏研究院首席专家、执行副院长；南京医科大学健康江苏研究院PI，江苏老龄化社会研究基地特聘专家、办公室主任）
探索生态环境一体化治理
“要保护和修复近郊森林和绿色空间，控制建设用地的无序蔓延，提高土地利用效率，从土地铺张要GDP转为向高度和密度要GDP。”
生态环境一体化是长三角区域一体化发展的基础保障，体现了绿色发展和生态文明的发展理念，更体现了以人民为中心的发展思想，是维系长三角地区群众健康可持续生活的利益所在。
长三角地区山水相连，河湖相通，生态功能相互支撑，同时污染要素也相互影响。比如，众多河流横跨几个省和多个城市，某地区上游污染的水会流到下游另一个地区，造成跨界污染；为数不多的丘陵山脉和山体延绵纵横，大多是饮用水水源涵养区和生物多样性保护区域，山的一边是保护，另一边是开发，造成较大冲突。长三角的生态环境，迫切也必须进行一体化统筹保护、治理和监管。
生态文明是基于自然环境、生态条件对人类文明史和现代化进程有重要作用的认识，建立人类既获利于自然，又还利于自然，在改造自然的同时又保护自然，人与自然之间保持和谐统一的关系。绿水青山就是金山银山，是人与自然和谐发展的生态文明最高境界。在社会主义现代化建设和高质量发展的进程中，生态文明体现了追求高的资源利用效率，既要讲经济效率，也要讲生态效率；体现了坚持人民群众利益至上，既要保障人民收入，也要提供健康安全的生存发展环境，不断造福人民。当前，快速工业化和城镇化下的长三角城市群及都市圈都面临着经济发展与环境保护不协调及生态环境承载能力或接近上限的矛盾。水气等生态环境问题不仅成为影响长三角区域经济和社会可持续发展以及人民生命健康的主要矛盾，也是一体化过程中的矛盾焦点和协调难点。应对资源环境瓶颈压力、加快发展转型、持续推进现代化建设，重构以生态文明和绿色发展为导向的长三角生态环境一体化的建设体系尤为重要。
推进长三角生态环境一体化，不仅要着力构建生态保护、污染防治监管一体化体系，还要着力于探索生态资产价值化和生态环境一体化治理体系的现代化。
长三角生态环境一体化保护的主要任务是共同保护长江等主要河流及重要湖泊的水源地及水资源，以及具有重要水源涵养功能及生物多样性保护、生态功能重要的丘陵山脉和山体，划定生态保护红线，共同制定保护要求和管制规则，并以法规等方式确定下来。这是长三角群众健康生存资本。人类的可持续发展不仅需要就业和收入支撑，更需要干净的水气土支持，而生物多样性的存在是干净水气土的重要指征，因此对生态保护红线及生态空间保护极为重要。同时，还要保护和修复近郊森林和绿色空间，控制建设用地的无序蔓延，提高土地利用效率，从土地铺张要GDP转为向高度和密度要GDP。污染治理的任务是共同治理跨界河湖水体和大气联防联治，这项工作已在有序推进之中，并卓有成效。
长三角区域一体化发展战略实施对生态环境一体化提出更高要求，就是要探索生态资产价值化的生态经济体系，研究对生态保护和污染治理的投入能否转化为生产力，研究绿水青山如何成为金山银山的方向和路径。其中对太湖流域市场化、多元化生态补偿机制的探讨正在进行中，江苏铁腕治污、科学治太，太湖水质有了明显改善。在长三角一体化战略实施中，共同保护和利用太湖水资源、解决长三角百姓健康安全饮用水需求十分迫切。建立太湖流域生态补偿机制，沪苏浙相关省市共同投入，不仅体现了水资源生态共保、环境共治、百姓共享的长三角一体化发展要义，更是从使用者付费角度充分体现了干净水资源的生态价值，能够完美诠释“绿水青山就是金山银山”。
此外，要探索生态环境一体化的现代化社会治理体系。一体化合作既要充分体现成本共担、利益共享的机制，也要体现紧紧依靠人民、牢牢植根人民。生态文明的社会形态的形成，需要政府、企业、公众层面的全社会参与、接受并加以实现。
（作者陈雯，为中国科学院南京地理与湖泊研究所区域发展与规划研究中心研究员、苏科创新战略研究院理事长）
来源：新华日报
责任编辑：张添诚 唐韵
